经济日报:明确责任边界规范地方债

2016-11-21 18:01:41 千象网 分享

  近年来,我国构建了规范的地方政府举债融资机制,政府债务风险总体可控。同时,当前地方政府债务领域也存在一些新的问题。地方政府性债务管理的主线是法治化、市场化,无论是地方政府或者是债权人,都应依据法律和相关政策树立风险意识、增强责任意识,规范开展举债融资行为

  国务院办公厅近日发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,对地方政府性债务风险应急处置做出系统性安排,一方面为未来可能发生的风险事件进行政策储备,另一方面向地方政府和市场各方明确了政策边界,有利于规范地方政府举债融资行为。

  近年来,我国构建了规范的地方政府举债融资机制,政府债务风险总体可控。同时,当前地方政府债务领域也存在一些新的问题,包括局部地区偿债能力有所弱化、违法违规融资担保现象时有发生、通过不规范的政府和社会资本合作项目变相融资等。作为地方政府债务管理的重要文件,《预案》明确的几个政策边界和责任划分切中要害。

  首先,明确责任主体。《预案》明确,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

  拉美一些国家的教训表明,中央政府对地方政府债务危机的救助,往往导致下一次更大规模的债务危机爆发。强调“中央不救助”原则,意味着谁借谁还、风险自担,中央不会对地方债务兜底。此举意在防范道德风险,打消地方政府和债权人的“幻想”,一方面强化地方政府举债的自我约束,另一方面促进金融机构等市场主体确立合理预期,更加审慎地投资。

  其次,明确债务范围。《预案》明确了政府性债务的分类及相应处置措施,并按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为四个等级。

  我国地方政府性债务由于历史的原因,形成了相对复杂的分类,包括地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务。对此,《预案》强调了地方政府性债务的类别及其处置办法。比如,对地方政府债券,地方政府依法承担全部偿还责任。再如,强调存量担保债务不属于政府债务,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任。

  同时,《预案》在债务分类中没有提及新预算法实施后融资平台公司的债务,这也意味着,新预算法实施以后,融资平台公司和其他国有企业一样,其举借的债务依法不属于地方政府债务,只能由自身偿还。这就分清了政府债务和企业债务的边界,同样有利于防范道德风险。

  债务本质上是一种法律关系。提出不同类别债务的处置办法,是根据预算法、担保法、合同法等法律进行明确的,同时具有很强的现实针对性。比如,目前一些地方政府还存在担保函等担保形式,地方政府和银行应知道其不具有法律效力;一些地方的融资平台公司债务扩张较快,债权人也应明白这只是企业的自主行为,而不能认为其背后隐含“政府信用”。

  再次,明确责任追究。《预案》明确了违法违规责任范围、追究响应机制、责任追究程序等,使责任追究制度更具可操作性和威慑力。《预案》提出的地方政府财政重整,是提高地方政府偿债能力的措施,在一定程度上也是对地方政府的一种责任追究,比如本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减、处置政府资产。

  值得注意的是,责任追究不仅针对地方政府,银行业金融机构违反有关监管规定以及违法违规向地方政府提供融资、要求地方政府违法违规提供担保等,也在违法违规责任范围之内。

  地方政府性债务管理的主线是法治化、市场化,无论是地方政府或者是债权人,都应依据法律和相关政策树立风险意识、增强责任意识,规范开展举债融资行为。(原文来源:经济日报 作者:曾金华)

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